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新冠肺炎疫情期間,志愿者能否成為妨害公務罪的行為對象
2020-03-03 11:29:00  來源:清風苑

  文/王聚濤

  江蘇省常州市天寧區人民檢察院

  案例1

  2020年2月4日14時許,被告人黃某(液化氣公司送氣工)未攜帶出入證,駕駛二輪電動車運送煤氣罐途經一處防疫卡點時,被街道防疫工作人員李某等人攔停并要求出示出入證及測量體溫。被告人黃某不配合,以被故意刁難為由下車毆打李某頭部一拳,并在李某報警時用手掐李某的脖子并扯斷其脖子上的工作牌,致使李某構成輕微傷。之后,被告人黃某入該村運送煤氣,出村時看到出警到場的公安民警,又上前強行扯下李某佩戴的口罩并大聲質問。后黃某因犯妨害公務罪被判處拘役四個月。

  案例2

  2020年1月31日15時30分許,社區志愿者許某在小區門口根據社區安排開展疫情聯防工作期間,訪客毛某駕車欲進入該小區。根據該社區疫情防控工作規定,非本小區車輛不得進入小區。許某遂向毛某解釋了相關規定并要求毛某予以配合。毛某隨即打電話通知住在該小區內的被告人凌某及妻子吳某到場。凌某及吳某到場后對志愿者阻攔外來車輛進入小區的疫情防控規定不滿,肆意糾纏、辱罵、推搡許某,同時拒不聽從小區保安及其他圍觀人員勸阻。凌某趁許某不備,將許某摔倒在地并騎坐在許某身上對其實施毆打,致使許某全身多處軟組織損傷、腰椎體壓縮性骨折。經鑒定,許某傷情構成輕傷二級。后凌某因犯尋釁滋事罪被判處有期徒刑一年零六個月。

  自新型冠狀病毒感染的肺炎疫情爆發以來,各地陸續發生一些因拒不配合檢查、勸導、強制隔離等防控要求,采用毆打、辱罵、威脅等手段阻礙疫情防控工作人員開展疫情防控工作的惡性事件。實踐中,針對政府等疫情防控職能部門人員實施的,以妨害公務罪定罪,沒有爭議,如案例1;但針對志愿者、保安等非疫情防控職能部門的人員的行為,能否認定為妨害公務罪存在不同看法。

  一種觀點認為,妨害公務罪所針對的是國家機關工作人員依法從事的公務活動,志愿者等群體由于不是國家機關工作人員,因此不能成為妨害公務罪的行為對象,但視情況可認定為尋釁滋事罪,如案例2。

  另一種觀點認為,妨害公務罪的核心在于保障公務行為得以順利完成,而非保護具有國家機關工作人員身份的人員執行公務行為順利完成,廣大志愿者以及社區工作人員、居委會、村委會成員是在黨委政府的統一部署下從事疫情防控工作,具有公務性質,可以成為妨害公務罪的行為對象。

  志愿者等群體能否成為妨害公務罪的行為對象,關鍵是要看該群體能否解釋為妨害公務罪意義上的“國家機關工作人員”以及他們配合相關職能部門、社區、基層組織等進行的防疫、檢疫、強制隔離等疫情防控工作能否認定為“從事公務”。

  一、認定妨害公務罪中的“國家機關工作人員”應當堅持“公務論”

  根據我國《刑法》第二百七十七條的規定,妨害公務罪是指以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員執行職務,阻礙全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法執行代表職務,阻礙紅十字會工作人員依法履行職責以及阻礙國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務,未使用暴力、威脅方法,造成嚴重后果的行為。因此,該罪的行為對象為國家機關工作人員,即在各級立法機關、行政機關、司法機關中從事公務的人員。

  長期以來,我國刑法理論與司法實踐中對國家工作人員的范圍存在身份論與公務論(職責論)的爭議。身份論認為,國家工作人員必須具有國家工作人員的資格身份。易言之,對國家工作人員的認定傾向于形式判斷,即只有具備某一身份,才能認定為國家工作人員。而公務論則認為,是否屬于國家工作人員應以其是否從事公務來決定,而不問其是否具有國家工作人員的資格身份,亦即對國家工作人員的認定,堅持實質判斷。從相關法律規定和司法實踐來看,應當采取公務論,即不管是否有公務員編制等身份,即使是臨時聘用的亦或是合同制的人員,只要其實際從事的是公務活動,就應當認定為國家工作人員。

  我國刑法中同時存在國家工作人員與國家機關工作人員的概念。從內涵上看,國家機關工作人員的范圍顯然窄于國家工作人員。但是否從事公務也是判斷是否屬于國家機關工作人員的核心要素。

  全國人大會常委會2002年12月28日《關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規定:“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員,或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員,或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員,在代表國家機關行使職權時,有瀆職行為,構成犯罪的,依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。”該解釋雖然針對的是瀆職罪犯罪主體,但由于瀆職罪的犯罪主體為國家機關工作人員,故應當看作是對我國刑法中所有犯罪(當然包括妨害公務罪)中涉及到“國家機關工作人員”的解釋。也因為如此,鎮財政所所長、合同制民警(輔警)等非身份上的國家機關工作人員也能成為瀆職犯罪的主體。

  對此,兩高兩部2020年2月6日《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》亦予以肯定。該《意見》規定,在依照法律、法規規定行使國家有關疫情防控行政管理職權的組織中從事公務的人員,在受國家機關委托代表國家機關行使疫情防控職權的組織中從事公務的人員,雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事疫情防控公務的人員也應當視為國家機關工作人員。有觀點認為,該《意見》重新確立以是否公務活動作為認定國家機關工作人員身份的標準,擴大了執行公務的主體范圍,屬于重大突破。

  二、志愿者等群體根據安排從事的疫情防控工作應當認定為“公務活動”

  1.新冠肺炎疫情防控工作是政府部門的法定職責,各級政府對社會及社區防控工作負主體責任

  新冠肺炎疫情屬于突發公共衛生事件。各地在開展疫情防控工作及采取相應防控舉措時,主要法律依據有《突發事件應對法》《傳染病防治法》以及《突發公共衛生事件應急條例》等。《傳染病防治法》第五條、第六條規定,“各級人民政府領導傳染病防治工作”“縣級以上人民政府其他部門在各自的職責范圍內負責傳染病防治工作。”。

  各地組建的“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”系根據《突發事件應對法》第八條的規定,由縣級以上地方各級人民政府設立的“由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構,統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作”。實踐中,上述應急指揮機構主要由政府、衛健部門、交通運輸部門、公安機關、通信部門等組成,形成上下一盤棋的工作格局,最大程度遏制疫情擴散和蔓延。

  2.街道、鄉鎮以及居民委員會、村民委員會等基層工作人員在政府統一部署、安排或者在應急指揮部的統一調度下開展疫情防控工作

  《突發事件應對法》第五十五條規定,“突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令,進行宣傳動員,組織群眾開展自救和互救,協助維護社會秩序。

  國務院《突發公共衛生事件應急條例》第四十條規定,“傳染病暴發、流行時,街道、鄉鎮以及居民委員會、村民委員會應當組織力量,團結協作,群防群治,協助衛生行政主管部門和其他有關部門、醫療衛生機構做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛生措施的落實工作,向居民、村民宣傳傳染病防治的相關知識。”

  因此,新冠肺炎疫情爆發以來,街道以及社區、居委會、村委會根據當地黨委政府的決策部署,組織力量進行“人員的分散隔離、公共衛生措施”,一般而言屬于從事公務行為。

  3.志愿者等群體根據統一安排協助有關部門和基層組織開展疫情防控工作時,應認定為依法從事公務行為

  首先,從法律角度言之,志愿者本身并無開展疫情防控工作的職責和權限,但在開展疫情防控工作時,是在人民政府設立的應急指揮機構統一指揮、協調下進行的,具有公務性質。國務院《志愿服務條例》第六條規定,“志愿者,是指以自己的時間、知識、技能、體力等從事志愿服務的自然人”;第二十四條規定,“發生重大自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件,需要迅速開展救助的,有關人民政府應當建立協調機制,提供需求信息,引導志愿服務組織和志愿者及時有序開展志愿服務活動”“志愿服務組織、志愿者開展應對突發事件的志愿服務活動,應當接受有關人民政府設立的應急指揮機構的統一指揮、協調。”

  其次,從實質上言之,志愿者所從事的具體工作與相關職能部門工作人員依照規定實施的履職行為并無本質差別。當志愿者根據有關部門安排,配合疫情防控工作人員開展人員車輛排查、隔離措施時,其工作本身具有公務性質。也就是說,對開展疫情防控工作而言,不能因為志愿者不具有國家工作人員身份而否定其工作的公務性質,否則會犯下形而上學的錯誤。

  再次,就實際情況而言,志愿者等群體承擔了大量的疫情防控工作。就此次新冠肺炎疫情而言,由于事發突然,從醫護人員到醫療物資,從救治前線和社會防控,都面臨嚴峻的考驗,各地政府職能部門已經滿負荷甚至超負荷運轉。在緊急情況下,廣大熱心群眾、黨員干部積極響應黨委政府的號召,以志愿者身份參與疫情防控阻擊戰中,本身就是為了維護社會秩序、維護廣大人民群眾的切身利益,公益和公務性質并存。

  三、以暴力、威脅等方式阻礙志愿者等群體開展疫情防控工作的,視情況可認定為妨害公務罪,同時構成尋釁滋事罪等其他犯罪的,根據想象競合犯理論,擇一重罪論處

  妨害公務罪所保護的客觀方面或者說法益是國家機關的公務活動秩序。當志愿者等群體根據安排配合防疫專職人員在小區、卡口等地開展出入證發放、人員排查登記、體溫測量、復工復產檢查等工作時,屬于依法從事公務活動。在此期間,如果行為人對志愿者采取毆打、推搡等暴力行為以及以惡害相通告足以使志愿者產生恐懼心理,迫使他們放棄疫情防控行為或者不能正確履行疫情防控行為的,符合妨害公務罪的犯罪構成要件,應以妨害公務罪定罪處罰。

  目前,有的案件是以尋釁滋事罪定性的。對此怎么看?筆者認為,造成這種局面的原因一是在于認識上存在分歧,而且這種認識上的分歧存在于公檢法三家機關之間和內部。若認為志愿者不能成為妨害公務罪的行為對象,則就不會以妨害公務罪定罪處罰;二是在于司法辦案人員對該犯罪現象研究不夠,理論儲備和實踐經驗均存在不足。此次新冠肺炎疫情本就事發突然,相關案件如何處理基本處于邊探索邊論證邊實踐邊檢驗的階段。對相關爭議,需要廣大司法人員在更大范圍內展開有效討論,以確保案件質量經得起歷史和時間的考驗。

  但本文認為,由于不同犯罪所侵犯的法益不同,在定罪時應堅持既不遺漏評價也不重復評價的原則,即應當全面評價具體的犯罪行為之社會危害性以及對法益所造成的侵害,否則認定犯罪就是不完整的。從法益侵害角度言之,對志愿者實施暴力行為所侵害的主要法益是國家機關的公務活動秩序,一般應認定為妨害公務行為。當然,對于肆意挑釁,隨意毆打、騷擾志愿者等防疫人員或任意損毀、占用防疫物資、設施等造成防疫工作秩序嚴重混亂的行為,由于同時也符合尋釁滋事罪的犯罪構成要件,屬于同一行為觸犯數種犯罪,應按想象競合犯理論,擇一重罪處理。

  綜上所述,在突發公共衛生事件中,疫情防疫工作雖然是政府等部門的職責,但志愿者以及社區、村委會、居委會人員一般情況下是在應急指揮機構統一指揮、協調下進行的,所謂的自愿只是區別于雇傭、征召而已,與其從事的工作性質無關,均應認定為依法從事公務行為。因此志愿者等非疫情防控職能人員可以成為妨害公務罪的行為對象。易言之,實踐中對于采用暴力等手段阻礙志愿者開展疫情防控工作的違法犯罪行為僅以尋釁滋事罪定性的做法是值得進一步討論的。

作者:  編輯:梁爽  
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